論檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的制度構(gòu)
陳光
目 次
引言
一、檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的法律基礎(chǔ)
二、檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的可行性
三、檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的制度構(gòu)建
結(jié)語
引言
隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)程的不斷加快，涉及國(guó)家和社
會(huì)公共利益的民事糾紛大量出現(xiàn)，其典型形態(tài)如國(guó)有資產(chǎn)流失、環(huán)境污
染、侵犯消費(fèi)者權(quán)益、侵犯勞動(dòng)者權(quán)益、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)以及侵犯弱勢(shì)群體
利益。由于國(guó)家和社會(huì)公共利益在許多情形下并無特定的承載主體，
因此，在受到侵害時(shí)往往沒有主體提起訴訟來保護(hù)國(guó)家利益或社會(huì)公
共利益。而在國(guó)家和社會(huì)公共利益有特定承載主體的情況下，有些主
體慷國(guó)家之慨，寧可國(guó)家財(cái)產(chǎn)遭受損失，也不愿起訴；有些主體在其權(quán)
益遭到侵害時(shí)顧慮重重，不敢起訴；更多的是受侵害的個(gè)人因經(jīng)濟(jì)條
件、法律知識(shí)的局限及個(gè)人成本收益的考量而放棄提起訴訟的權(quán)利。
而國(guó)家和社會(huì)公共利益往往涉及不特定多數(shù)人，在遭受侵害后會(huì)造成
很大的社會(huì)影響，增添諸多不和諧的因素。這樣，在沒有特定的受侵害
主體或主體不提起訴訟的情況下，亟需有一個(gè)強(qiáng)有力的機(jī)關(guān)站出來維
護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益，為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)提供堅(jiān)實(shí)的司法保
障。
一、檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的法律基礎(chǔ)
我國(guó)憲法第129條和人民檢察院組織法第1條明確規(guī)定：“中華
民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。”我國(guó)檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)
家的專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在提起民事公益訴訟維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利
益方面責(zé)無旁貸。
當(dāng)然，關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的直接法律基礎(chǔ)問題，現(xiàn)行
人民檢察院組織法、民事訴訟法(2007年10月28日修正)中都沒有具
體的規(guī)定。換言之，兩法事實(shí)上否定了檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的
做法。其中，民事訴訟法第108條規(guī)定：“起訴必須符合下列條件：
(1)原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織……”因
此，檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的司法機(jī)關(guān)，自然與發(fā)生在民事領(lǐng)域的糾紛沒有
直接的利害關(guān)系(檢察機(jī)關(guān)以民事主體身份參與到民事關(guān)系的情形除
外)，按照民事訴訟法的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)不具有提起民事公益訴訟的資
格。所以，從嚴(yán)格意義上說，目前在我國(guó)，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟
尚處于無具體法律可依據(jù)的狀態(tài)。
然而，盡管如此，在現(xiàn)實(shí)需要的推動(dòng)下，實(shí)踐中還是出現(xiàn)了一些檢
察機(jī)關(guān)主動(dòng)提起民事公益訴訟的案例。1997年，在河南省方城縣產(chǎn)生
了改革開放以來全國(guó)第一起由檢察機(jī)關(guān)以國(guó)家代表者的身份主動(dòng)提起
民事公益訴訟要求追回流失國(guó)有資產(chǎn)的案例。自那以后，全國(guó)許多地
方的檢察機(jī)關(guān)都積極開展了對(duì)提起民事公益訴訟的探索試點(diǎn)工作。據(jù)
不完全統(tǒng)計(jì)，截至2003年，各地檢察機(jī)關(guān)已提起了200余起民事公益
訴訟案件。但是，這些民事公益訴訟都是依據(jù)檢察機(jī)關(guān)在民事領(lǐng)域行
使法律監(jiān)督權(quán)的原則性規(guī)定而進(jìn)行的。由于沒有明確具體的法律規(guī)
定，各地檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的做法各異，局面混亂，而且實(shí)踐
中還出現(xiàn)了法院以沒有法律依據(jù)為由不受理民事公益訴訟的案例。因
此，有學(xué)者指出：“改革開放以來，在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期間，侵害國(guó)家和公
眾利益，擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的事件急劇增加……在此情況下，擴(kuò)大檢察
機(jī)關(guān)的職能，使之有權(quán)提起民事訴訟更具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。”
總之，從近年的實(shí)踐來看，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的探索收到
了良好的社會(huì)效果，也得到社會(huì)各界的認(rèn)可。實(shí)踐證明，由檢察機(jī)關(guān)代
表國(guó)家和社會(huì)公共利益提起民事公益訴訟是切實(shí)可行的，也契合黨的
“十七大”報(bào)告提出的“深化司法體制改革，優(yōu)化司法職權(quán)配置”、建設(shè)
社會(huì)主義法治國(guó)家基本方略的精神。而早在2005年9月12日，最高
人民檢察院就在《關(guān)于進(jìn)一步深化檢察改革的三年實(shí)施意見》(以下簡(jiǎn)
稱《實(shí)施意見》)中提出：“完善人民檢察院對(duì)民事審判、行政訴訟活動(dòng)
實(shí)行法律監(jiān)督的范圍、措施和程序，探索人民檢察院對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)
行監(jiān)督的方式。探索建立民事、行政公訴制度和人民檢察院參與民事、
行政訴訟的制度。”
二、檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的可行性
(一)有理論依據(jù)
民事訴訟法傳統(tǒng)理論認(rèn)為，當(dāng)事人有以下三個(gè)特征：一是以自已
名義進(jìn)行訴訟；二是與案件有利害關(guān)系；三是受人民法院裁判的期
而所謗“利害關(guān)系”，目目案件爭(zhēng)議的標(biāo)的或案件結(jié)果與自己有關(guān)聯(lián)。
由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)生活的豐富，民事法律關(guān)系日漸復(fù)雜
民事主體資格也呈多樣化趨勢(shì)。出現(xiàn)了一些雖與特定社會(huì)個(gè)體無直接
關(guān)聯(lián)，但對(duì)社會(huì)公共利益形成危害，需要通過訴訟程序予以保護(hù)的案
件，也出現(xiàn)了大量雖不是為了自己的個(gè)人利益，但卻以自己名義起訴的
案件。例如，遺產(chǎn)管理人、遺囑執(zhí)行人、破產(chǎn)清算組織等為了他人利益
所進(jìn)行的訴訟。“如果充分考慮到當(dāng)今法律制度中公共利益要求，那
么可以為公共利益辯護(hù)的人的概念必須相應(yīng)地?cái)U(kuò)大。”傳統(tǒng)的當(dāng)事人
理論的突破，從理論上解決了檢察機(jī)關(guān)參與民事公益訴訟的地位問題，
即檢察機(jī)關(guān)對(duì)于侵害社會(huì)公共利益的案件，雖然其與案件無傳統(tǒng)意義
上的直接的利害關(guān)系，但為了社會(huì)公共利益，仍可以以自己的名義提起
訴訟，成為案件的訴訟當(dāng)事人。
(二)有國(guó)外范例
檢察機(jī)關(guān)代表公益參與民事訴訟起源于法國(guó)，1806年的法國(guó)《民
事訴訟法典》最早規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)代表公共利益參與民事訴訟制度。
而法國(guó)現(xiàn)行《民事訴訟法》第421條規(guī)定，檢察院得為主當(dāng)事人進(jìn)行訴
訟，或者為從當(dāng)事人參加訴訟，于法律規(guī)定情形，檢察院代表公眾；第
422條規(guī)定，在法律有特別規(guī)定之情形，檢察院依職權(quán)進(jìn)行訴訟：第423
條規(guī)定，除法律有特別規(guī)定之情形外，在事實(shí)妨害公共之訴時(shí)，檢察院
得為維護(hù)公共秩序進(jìn)行訴訟。
《美國(guó)法典》第28卷第547條規(guī)定，檢察官在涉及聯(lián)邦利益等7種
民事案件訴訟中，有權(quán)參加訴訟，其中包括檢察官有權(quán)對(duì)所有因違反反
托拉斯法而引起的爭(zhēng)議提起訴訟。同時(shí)，美國(guó)的《環(huán)境保護(hù)法》、《防止
空氣污染條例》、《防止水流污染條例》等法律中，均賦予檢察機(jī)關(guān)作為
政府代表，對(duì)涉及政府利益和公共利益的案件，提起或參加訴訟的權(quán)
利。前幾年引起舉世矚目的美國(guó)司法部起訴微軟公司案件，以及最近
發(fā)生的美國(guó)檢察機(jī)關(guān)就炸薯?xiàng)l會(huì)致癌問題提出公訴案便是典型例證。
在英國(guó)，檢察長(zhǎng)作為公共利益的代表，在群體訴訟中可以代表政府
起訴或應(yīng)訴。
日本于明治政府期間仿效法國(guó)建立起了檢察制度，也規(guī)定了檢察
機(jī)關(guān)作為公益代表人參與或者提起民事訴訟的權(quán)利。
總之，據(jù)有關(guān)資料顯示，目前有美國(guó)、法國(guó)、英國(guó)、意大利、日本、德國(guó)、
俄羅斯、澳大利亞、波蘭、南斯拉夫、保加利亞、羅馬尼亞、匈牙利、阿
爾巴尼亞、瑞士、瑞典、比利時(shí)、希臘、芬蘭、巴西、阿根廷、委內(nèi)瑞拉、哥
斯達(dá)黎加、斯里蘭卡、布隆迪、突尼斯、烏干達(dá)、韓國(guó)、朝鮮、蒙古、越南、
秘魯?shù)葒?guó)家，都通過立法形式或判例確立了檢察機(jī)關(guān)參與民事訴訟的
制度
(三)有歷史淵源
我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟的歷史，可追溯至晚清政府的變法修
律運(yùn)動(dòng)。晚清政府引進(jìn)西方檢察制度，在所制定的《高等以下各級(jí)審
判廳試辦章程》和《法院編制法》中，開始有中國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起民事訴
訟法的規(guī)定。到了中華民國(guó)政府時(shí)期，對(duì)檢察官參與民事公益案案件更是
作出了較為詳細(xì)的規(guī)定。
我國(guó)社會(huì)主義民事公益訴訟制度則產(chǎn)生于新民主主義革命時(shí)期。
1939年四月制定的《陜甘寧邊區(qū)該等法院組織條例》和1941年的《晉
冀魯豫邊區(qū)高等法院組織條例》中，均有檢察員作為“訴訟當(dāng)事人或公
益代表人”參與民事訴訟的規(guī)定。
1949年12月頒布的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條
例》第3條第5項(xiàng)規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于全國(guó)社會(huì)與勞動(dòng)人民利益有關(guān)之
民事案件及一切行政訴訟，均得代表國(guó)家參與之。
1951年9月頒布的《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條
例》第3條第6項(xiàng)和《中央人民政府地方各級(jí)人民檢察署組織通則》第
2條第6項(xiàng)均規(guī)定，最高人民檢察署、各級(jí)地方人民檢察署“代表國(guó)家
公益參與有關(guān)全國(guó)社會(huì)和勞動(dòng)人民利益之重要民事案件及行政訴
訟”。
1954年9月通過的《中華人民共和國(guó)檢察院組織法》第4條更是
明確規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對(duì)有關(guān)國(guó)家和人民利益的重要民事案件有權(quán)提起
訴訟或者參加訴訟。
由于全國(guó)上下掀起“反右斗爭(zhēng)”，自1957年后，檢察機(jī)關(guān)便不再參
與民事訴訟沽動(dòng)。
1979年開始起草的《中華人民共和國(guó)民事訴訟法(試行)》前
6稿中都對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟作出過規(guī)定，其中第6稿規(guī)定的最
為完整，有15個(gè)條款。但1982年《中華人民共和國(guó)民事訴訟法（試
行)》在定稿時(shí)刪除了有關(guān)內(nèi)容，僅保留了“人民檢察院有權(quán)對(duì)人民法
院的民事審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督”的原則性規(guī)定和“人民檢察院對(duì)已
經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的，有權(quán)按照審
判監(jiān)督程序提出抗訴”的規(guī)定。1991年頒布的《中華人民共和國(guó)民事
訴訟法》繼承了試行法的精神，第14條規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事
審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督”，第185～188條僅規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以抗訴的
方式對(duì)民事審判工作進(jìn)行檢察監(jiān)督。2007年10月28日修改的新《中
華人民共和國(guó)民事訴訟法》保留了原第14、185～188條的內(nèi)容，對(duì)原第
185、186條的修改則擴(kuò)大了檢察機(jī)關(guān)以抗訴方式對(duì)民事審判工作進(jìn)行
檢察監(jiān)督的范圍，并對(duì)法院接受抗訴后作出再審裁定的時(shí)限作出了明
確的規(guī)定。
(四)有司法實(shí)踐
面對(duì)民事公益糾紛的挑戰(zhàn)，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)充分利用現(xiàn)有的法律資
源，積極探索實(shí)踐檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟，不但為國(guó)家挽回了大量
的經(jīng)濟(jì)損失，而且為檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟積累了寶貴的實(shí)踐經(jīng)
驗(yàn)，提供了實(shí)證研究的范例。例如，方城檢察院請(qǐng)判違法合同無效案、
河津檢察院追訴非法轉(zhuǎn)讓案、岳陽檢察院追訴惡意拍賣案、中江檢察院
請(qǐng)求判決合同無效案、連城檢察院追訴非法所得案、閬中市檢察院訴群
發(fā)骨粉廠環(huán)境污染案。
(五)符合憲法、人民檢察院組織法、民法通則精神
雖然現(xiàn)行民事訴訟法沒有賦予檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家提起民事公益訴
訟的權(quán)利，但檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟，是符合憲法、人民檢察院組
織法、民法通則精神和依法治國(guó)方略的。
憲法第12條規(guī)定，“社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯。國(guó)家保
護(hù)社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者
破壞國(guó)家的和集體的財(cái)產(chǎn)”；第15條第3款規(guī)定：“國(guó)家依法禁止任何
組織或者個(gè)人擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序。”民法通則第5條規(guī)定，“公民、法人
的合法的民事權(quán)益受法律保護(hù)，任何組織和個(gè)人不得侵犯”；第73條第
2款規(guī)定：“國(guó)家財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯，禁止任何組織或者個(gè)人侵占、哄
搶、私分、截留、破壞。”與此同時(shí)，憲法和人民檢察院組織法均規(guī)定，人
民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使
檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。而人民檢察院組織法
第4條還規(guī)定：“人民檢察院通過行使檢察權(quán)……維護(hù)社會(huì)秩序、生產(chǎn)
制度
(三)有歷史淵源
我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟的歷史，可追溯至晚清政府的變法修
律運(yùn)動(dòng)。晚清政府引進(jìn)西方檢察制度，在所制定的《高等以下各級(jí)審
判廳試辦章程》和《法院編制法》中，開始有中國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起民事訴
訟法的規(guī)定。到了中華民國(guó)政府時(shí)期，對(duì)檢察官參與民事公益案案件更是
作出了較為詳細(xì)的規(guī)定。
我國(guó)社會(huì)主義民事公益訴訟制度則產(chǎn)生于新民主主義革命時(shí)期。
1939年四月制定的《陜甘寧邊區(qū)該等法院組織條例》和1941年的《晉
冀魯豫邊區(qū)高等法院組織條例》中，均有檢察員作為“訴訟當(dāng)事人或公
益代表人”參與民事訴訟的規(guī)定。
1949年12月頒布的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條
例》第3條第5項(xiàng)規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于全國(guó)社會(huì)與勞動(dòng)人民利益有關(guān)之
民事案件及一切行政訴訟，均得代表國(guó)家參與之。
1951年9月頒布的《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條
例》第3條第6項(xiàng)和《中央人民政府地方各級(jí)人民檢察署組織通則》第
2條第6項(xiàng)均規(guī)定，最高人民檢察署、各級(jí)地方人民檢察署“代表國(guó)家
公益參與有關(guān)全國(guó)社會(huì)和勞動(dòng)人民利益之重要民事案件及行政訴
訟”。
1954年9月通過的《中華人民共和國(guó)檢察院組織法》第4條更是
明確規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對(duì)有關(guān)國(guó)家和人民利益的重要民事案件有權(quán)提起
訴訟或者參加訴訟。
由于全國(guó)上下掀起“反右斗爭(zhēng)”，自1957年后，檢察機(jī)關(guān)便不再參
與民事訴訟沽動(dòng)。
1979年開始起草的《中華人民共和國(guó)民事訴訟法(試行)》前
6稿中都對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟作出過規(guī)定，其中第6稿規(guī)定的最
為完整，有15個(gè)條款。但1982年《中華人民共和國(guó)民事訴訟法（試
行)》在定稿時(shí)刪除了有關(guān)內(nèi)容，僅保留了“人民檢察院有權(quán)對(duì)人民法
院的民事審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督”的原則性規(guī)定和“人民檢察院對(duì)已
經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的，有權(quán)按照審
判監(jiān)督程序提出抗訴”的規(guī)定。1991年頒布的《中華人民共和國(guó)民事
訴訟法》繼承了試行法的精神，第14條規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事
審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督”，第185～188條僅規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以抗訴的
方式對(duì)民事審判工作進(jìn)行檢察監(jiān)督。2007年10月28日修改的新《中
華人民共和國(guó)民事訴訟法》保留了原第14、185～188條的內(nèi)容，對(duì)原第
185、186條的修改則擴(kuò)大了檢察機(jī)關(guān)以抗訴方式對(duì)民事審判工作進(jìn)行
檢察監(jiān)督的范圍，并對(duì)法院接受抗訴后作出再審裁定的時(shí)限作出了明
確的規(guī)定。
(四)有司法實(shí)踐
面對(duì)民事公益糾紛的挑戰(zhàn)，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)充分利用現(xiàn)有的法律資
源，積極探索實(shí)踐檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟，不但為國(guó)家挽回了大量
的經(jīng)濟(jì)損失，而且為檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟積累了寶貴的實(shí)踐經(jīng)
驗(yàn)，提供了實(shí)證研究的范例。例如，方城檢察院請(qǐng)判違法合同無效案、
河津檢察院追訴非法轉(zhuǎn)讓案、岳陽檢察院追訴惡意拍賣案、中江檢察院
請(qǐng)求判決合同無效案、連城檢察院追訴非法所得案、閬中市檢察院訴群
發(fā)骨粉廠環(huán)境污染案。
(五)符合憲法、人民檢察院組織法、民法通則精神
雖然現(xiàn)行民事訴訟法沒有賦予檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家提起民事公益訴
訟的權(quán)利，但檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟，是符合憲法、人民檢察院組
織法、民法通則精神和依法治國(guó)方略的。
憲法第12條規(guī)定，“社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯。國(guó)家保
護(hù)社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者
破壞國(guó)家的和集體的財(cái)產(chǎn)”；第15條第3款規(guī)定：“國(guó)家依法禁止任何
組織或者個(gè)人擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序。”民法通則第5條規(guī)定，“公民、法人
的合法的民事權(quán)益受法律保護(hù)，任何組織和個(gè)人不得侵犯”；第73條第
2款規(guī)定：“國(guó)家財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯，禁止任何組織或者個(gè)人侵占、哄
搶、私分、截留、破壞。”與此同時(shí)，憲法和人民檢察院組織法均規(guī)定，人
民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使
檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。而人民檢察院組織法
第4條還規(guī)定：“人民檢察院通過行使檢察權(quán)……維護(hù)社會(huì)秩序、生產(chǎn)
秩序、工作秩序、教學(xué)科研秩序和人民群眾生活秩序，保護(hù)社會(huì)主義的
全民所有的財(cái)產(chǎn)和勞動(dòng)群眾集體所有的財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公民私人所以的合
法財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利……”由此可見，
我國(guó)憲法賦予人民檢察院的法律監(jiān)督權(quán)是全面的，這在邏輯上也必然
要求人民檢察院對(duì)涉及國(guó)家和社會(huì)公共利益的法律關(guān)系進(jìn)行監(jiān)督，要
履行這種職責(zé)就必須行使訴權(quán)，否則當(dāng)涉及國(guó)家和社會(huì)公共利益遭受
侵害時(shí)，檢察機(jī)關(guān)就無法監(jiān)督法律的實(shí)施。因此，作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的
人民檢察院提起民事公益訴訟完全符合憲法和其他法律的精神。
(六)順應(yīng)檢察改革的方向
如上所述，《實(shí)施意見》明確指出，檢察改革的主要任務(wù)就是
完善人民檢察院對(duì)民事審判、行政訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督的范圍、措施
和程序，探索人民檢察院對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的方式；探索建立民
事、行政公訴制度和人民檢察院參與民事、行政訴訟的制度。根據(jù)《實(shí)
施意見》，建立檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟制度是檢察改革的重要內(nèi)
容和方向。全國(guó)檢察機(jī)關(guān)在《實(shí)施意見》的指引下，正積極地檢察機(jī)
關(guān)提起民事公益訴訟方面進(jìn)行著有益的探索。
三、檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的制度構(gòu)建
筆者以為，在構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟制度中，應(yīng)著重
以下幾個(gè)方面的問題：
(一)具體法律依據(jù)
盡管檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟完全符合憲法和其他法律的精
神，但在司法實(shí)踐中尚無具體法律可依據(jù)。在我國(guó)現(xiàn)行民事訴訟法中，
沒有明確賦予檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的權(quán)利。因此，應(yīng)當(dāng)在有關(guān)
法律中，特別是在民事訴訟法中明確檢察機(jī)關(guān)有權(quán)代表國(guó)家和社會(huì)公
共利益提起民事公益訴訟。比如，可以參照江偉、孫邦清撰寫的《中華
人民共和國(guó)民事訴訟法》修改建議稿的規(guī)定，“機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事
業(yè)單位對(duì)損害國(guó)家、集體或者公眾民事權(quán)益的行為，依據(jù)本法以及其他
法律規(guī)定，可以以自己的名義為受損害的單位或者個(gè)人向法院起訴；檢
察院、其他有權(quán)機(jī)關(guān)、公益團(tuán)體、有利害關(guān)系的公民為維護(hù)公共環(huán)境衛(wèi)
生、保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益等多數(shù)人的利益等公共利益，可以對(duì)侵害多數(shù)人利
益的人或單位提起禁止侵權(quán)的或者賠償訴訟”，在民事訴訟法中對(duì)此
作出明確規(guī)定。
(二)起訴條件
檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟是為維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益，與案
件沒有直接利害關(guān)系，不應(yīng)適用一般民事案件“原告是與本案有直接
利害關(guān)系的公民、法人和其他組織”的起訴條件。除此以外，檢察機(jī)關(guān)
提起民事公益訴訟應(yīng)具備以下兩個(gè)條件：
第一，案件涉及國(guó)家和社會(huì)公共利益。所謂國(guó)家利益，包括國(guó)家的
經(jīng)濟(jì)、軍事、外交等各方面的利益，其中經(jīng)濟(jì)利益的主要內(nèi)容是對(duì)國(guó)有
資產(chǎn)的占有、使用、收益和處分。社會(huì)公共利益應(yīng)解釋為社會(huì)生活的基
礎(chǔ)條件、環(huán)境、秩序、目標(biāo)和道德準(zhǔn)則及良好的風(fēng)俗習(xí)慣，其在法律上的
地位和作用，相當(dāng)于大陸法系所謂公共秩序和善良風(fēng)俗。
第二，無特定的主體提起或者雖有特定的主體但其拒不提起或不
宜由其提起訴訟。對(duì)那些利害關(guān)系人不知、不敢、不愿、不便或無力提
起訴訟的案件，檢察機(jī)關(guān)可以通過告知、動(dòng)員、協(xié)助等方式促使其提起
訴訟，而不是由自己來直接提起民事訴訟。
(三)檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的范圍
世界各國(guó)立法一般都嚴(yán)格限制檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟中的公訴權(quán)，
從我國(guó)的國(guó)情出發(fā)，考慮到我國(guó)社會(huì)的實(shí)際需要和檢察機(jī)關(guān)的工作能
力，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的范圍應(yīng)嚴(yán)格限定于國(guó)家和社會(huì)公共
利益受嚴(yán)重?fù)p害的案件，主要有：國(guó)有資產(chǎn)流失案件、嚴(yán)重?cái)_亂社會(huì)經(jīng)
濟(jì)秩序和市場(chǎng)規(guī)則的案件、環(huán)境污染案件、嚴(yán)重?fù)p害消費(fèi)者利益案件、
壟斷案件、涉及群體性利益的民事訴訟案件、重大的涉外民事訴訟糾紛
案件、其他需要檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟的重大民事公益案件等。
(四)檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的法律地位
在已有的檢察機(jī)關(guān)提起的民事公益訴訟案例中，對(duì)檢察機(jī)關(guān)的稱
謂有“原告”、“起訴機(jī)關(guān)”、“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”等，凸顯出司法實(shí)踐中對(duì)
檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的法律地位認(rèn)識(shí)的巨大差異，理論界對(duì)此
也有較大的爭(zhēng)議。具體的觀點(diǎn)有：
第一，當(dāng)事人說。認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟，其法律地位就
是“訴訟當(dāng)事人”。它享有當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，承擔(dān)當(dāng)事人的訴訟義
證據(jù)、參加辯論、發(fā)表案件處理建議等。如果檢察機(jī)關(guān)出于對(duì)國(guó)家或社
會(huì)公共利益的考慮需要終止訴訟，它有權(quán)終止訴訟。如美國(guó)的檢察官
認(rèn)為出于國(guó)家或社會(huì)利益的必要，可以自由行使裁量權(quán)終止某一訴訟
案件。在我國(guó)民事訴訟法的修改中可以增加“人民檢察院提起的訴
訟，宣判前可以自行撤訴”的規(guī)定。
第三，上訴權(quán)。法國(guó)的檢察官可以請(qǐng)求復(fù)核他作為主要當(dāng)事人在
下級(jí)法院提起的訴訟，不論他在下級(jí)法院是否為聯(lián)合當(dāng)事人，但他有權(quán)
作為聯(lián)合當(dāng)事人參與在最高法院提起的復(fù)核等程序。盡管檢察官不是
下級(jí)法院訴訟中的實(shí)際當(dāng)事人，但在一些涉及強(qiáng)烈要求考慮公共利益
的案件里，如果訴訟當(dāng)事人本人沒有提出，檢察官為了法律的利益可以
提出復(fù)核案件的訴訟請(qǐng)求。意大利、日本、英國(guó)都有類似規(guī)定。可見．
為保障訴訟的國(guó)家利益、公共利益，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該享有獨(dú)立的上訴權(quán)。
第四，監(jiān)督訴訟權(quán)。民事審判活動(dòng)是否合法，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)監(jiān)督，
并有權(quán)采取措施制止和糾正違法或妨礙訴訟的行為。在檢察機(jī)關(guān)提起
的民事公益訴訟中，參加訴訟的檢察人員有權(quán)查閱案件材料，進(jìn)行調(diào)
查，對(duì)訴訟活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督。
結(jié)語
國(guó)家利益、社會(huì)公共利益涉及不特定多數(shù)人，在遭受侵害后會(huì)造成
很大的社會(huì)影響，危及社會(huì)的和諧穩(wěn)定。在我國(guó)，檢察機(jī)關(guān)作為唯一的
法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在提起民事公益訴訟維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益方面責(zé)
無旁貸。通過構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟制度，加強(qiáng)對(duì)國(guó)家和社
會(huì)公共利益的保護(hù)，強(qiáng)化法律監(jiān)督，維護(hù)公平正義，妥善解決一些影響
較大的民事糾紛，使檢察機(jī)關(guān)更好地為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)服務(wù)。
