[ 李菡君 ]——(2015-1-3) / 已閱25456次

財政部同世界銀行PPP定義比較----PPP那些事之十

李菡君 李繼忠

[摘 要] 筆者嘗試將財政部PPP定義同世界銀行PPP定義做個比較。

[關(guān)鍵詞]PPP Reference Guide 財金[2014]76號 PPP 政府和社會資本合作模式

一、引言

PPP是什么? PPP本身是一個意義非常寬泛的概念，加之傳統(tǒng)文化及意識形態(tài)不同，要想使世界各國對PPP確切內(nèi)涵達(dá)成共識是非常困難的，一千個讀者就有一千個哈姆雷特。雖然德國學(xué)者 Norbert Portz 認(rèn)為“試圖去總結(jié)PPP是什么或者應(yīng)該是什么幾乎沒有任何意義，它沒有固定的定義，并且也很難去考證這個含義模糊的英文單詞的起源，PPP的確切含義要根據(jù)不同的案例來確定”，但是中國有句老話，名不正則言不順，盡管PPP內(nèi)涵仁者見仁智者見智，但給PPP定義還是必須的事。

2014年9月《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金[2014]76號文）給PPP下了定義，這是財政部在新常態(tài)下關(guān)于PPP新定義。筆者揣摩，財政部應(yīng)該受到世界銀行影響，因為從財政部推廣PPP相關(guān)文件中可以容易的得出結(jié)論財政部借鑒世界銀行智力無疑。但是無論如何，將財政部PPP定義同世界銀行PPP定義對比一下或許有一定意義。

二、世界銀行PPP定義及變化

（一）世界銀行PPP指南。2014年7月，世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、美洲開發(fā)銀行聯(lián)合出版PPP指南第2版（PPP Reference Guide Version 2.0）。PPP指南第1版出版于2012年2月。世界銀行之所以要出版PPP指南，是想從PPP多樣性及實施PPP經(jīng)驗的國際視野角度，提供給政府、私營企業(yè)、國際組織、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)關(guān)于PPP入門資料。

（二）世界銀行PPP定義。1、PPP指南第1版（PPP Reference Guide Version 1.0）關(guān)于PPP定義。公私合營伙伴：由私營部門同政府部門之間達(dá)成長期合同，提供公共資產(chǎn)和服務(wù)，由私營部門承擔(dān)主要風(fēng)險并管理責(zé)任（PPP：A long-term contract between a private party and a government agency, for providing a public asset or service, in which the private party bears significant risk and management responsibility）。

PPP指南第1版定義有如下特點，首先，PPP定義包括了PPP提供資產(chǎn)和服務(wù)包括現(xiàn)有的資產(chǎn)和服務(wù)。其次，PPP可以由使用者付費，也可以由政府部門付部分或全部費用。第三，資產(chǎn)或服務(wù)具有公共利益，主要風(fēng)險和管理責(zé)任轉(zhuǎn)移到私營部門。

2、PPP指南第2版（PPP Reference Guide Version 2.0）關(guān)于PPP定義。公私合營伙伴：由私營部門同政府部門之間達(dá)成長期合同，提供公共資產(chǎn)和服務(wù)，由私營部門承擔(dān)主要風(fēng)險并管理責(zé)任，私營部門根據(jù)績效（performance）情況得到酬勞（remuneration）（PPP：A long-term contract between a private party and a government entity, for providing a public asset or service, in which the private party bears significant risk and management responsibility, and remuneration is linked to performance.）。

（三）世界銀行關(guān)于PPP定義新變化。第2版同第1版最大的區(qū)別在于第2版強調(diào)私營部門的回報且回報是同提供公共資產(chǎn)和服務(wù)的績效掛鉤。

三、財政部PPP定義

（一）財政部PPP定義。財政部于2014年9月23日出臺《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金[2014]76號文），該文中關(guān)于PPP定義：“政府和社會資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會資本承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。”新常態(tài)下新定義

（二）針對“政府和社會資本合作模式”定義就是PPP定義。財金[2014]76號文實際上是給“政府和社會資本合作模式”下了個定義。筆者按照財金[2014]76號文自白“為貫徹落實黨的十八屆三中全會關(guān)于“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”精神，拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，促進(jìn)政府職能加快轉(zhuǎn)變，完善財政投入及管理方式，盡快形成有利于促進(jìn)政府和社會資本合作模式（Public-Private Partnership,PPP）發(fā)展的制度體系”出臺該文，由此得出“政府和社會資本合作模式”就是PPP模式的結(jié)論。

（三）財政部關(guān)于PPP定義表現(xiàn)的相當(dāng)糾結(jié)（不專業(yè)）。首先，財金[2014]76號將PPP模式翻譯成（解讀為）“政府和社會資本合作模式”值得商榷。“政府和社會資本合作模式”替代“PPP模式”則將PPP最本質(zhì)（精髓）的內(nèi)涵丟掉（無視）了，PPP有“資合”的內(nèi)容，PPP更有“人合”的本質(zhì)，最后一個P 是也。其次，財政部PPP定義針對的新建項目的定義，未提服務(wù)。第三，財政部談到PPP可以由使用者付費，也可以由政府部門付部分或全部費用，未提PPP公共利益的性質(zhì)，未提主要風(fēng)險和管理責(zé)任的轉(zhuǎn)移。第四，“政府和社會資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系”之說或許是語焉不詳（哲學(xué)層面）的PPP定義,但是“通常模式是由社會資本承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作”則從哲學(xué)層面回歸到世俗層面。結(jié)合財政部2014年11月29日的《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》(財金〔2014〕113號文)規(guī)定，財政部回歸到傳統(tǒng)的BOT模式上來了，財政部關(guān)于“政府和社會資本合作模式”定義其實是BOT模式定義。

四、對比財政部世界銀行兩者PPP定義

（一）不能否定世界銀行PPP定義也是國際上關(guān)于PPP定義之一，反觀財政部定義，稱財政部定義是PPP定義之一則十分勉強，財政部定義是BOT定義則更準(zhǔn)確。

（二）世界銀行定義精煉且邏輯上無問題，財政部視乎是漫不經(jīng)心的給原點(基石）的“政府和社會資本合作模式”概念進(jìn)行漫畫描述。財政部做法很難稱的上是嚴(yán)肅的定義，且在文字邏輯上值得探討：1、“社會資本承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作”邏輯上通嗎？資本能去設(shè)計、建設(shè)、運營、維護(hù)嗎？還是要落實到企業(yè)和人；2、如何理解“大部分工作”？“大部分工作”指向什么？是設(shè)計的“大部分工作”？是建設(shè)的“大部分工作”？還是運營“大部分工作”？還是“設(shè)計、建設(shè)、運營、維護(hù)”“大部分工作”？3、政府部門的職責(zé)就僅僅是“負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管”嗎？

（三）世界銀行定義闡述讓人明白，財政部定義闡述讓人不明白。筆者認(rèn)為，國際經(jīng)驗表明，PPP定義首先要牽涉到資產(chǎn)性質(zhì)（新建或存量資產(chǎn)）包含服務(wù)，其次是私營部門的作用，第三私營部門如何得到支付（回報）。世界銀行定義闡述明白了這三點，財政部定義沒有將這三點闡述明白。

五、結(jié)論

首先，給PPP下定義是件吃力不討好的工作。

其次，世界銀行關(guān)于PPP定義充分說明，PPP可以提供“資產(chǎn)”也可以提供“服務(wù)”。將PPP本質(zhì)認(rèn)定為政府最終采購“服務(wù)”否定PPP提供資產(chǎn)的觀點是無視國際國際慣例和實踐的。

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