[ 王冠華 ]——(2017-4-25) / 已閱11065次

PPP實(shí)務(wù)研究系列之七：PPP項(xiàng)目的夾層融資(三)

王冠華

(續(xù)上)

(二)政府發(fā)起的PPP基金、金融機(jī)構(gòu)發(fā)起的PPP基金和社會(huì)資本發(fā)起的PPP基金

根據(jù)關(guān)鍵投資主體的不同，可以將PPP基金劃分為政府發(fā)起的PPP基金、金融機(jī)構(gòu)發(fā)起的PPP基金和社會(huì)資本發(fā)起的PPP基金。

1.政府發(fā)起的PPP基金

政府發(fā)起的PPP基金是指有政府出資背景的PPP基金，如PPP城投基金、PPP政府產(chǎn)業(yè)基金，PPP政府引導(dǎo)基金，等等。根據(jù)融資手段和運(yùn)作模式的不同，政府發(fā)起的PPP基金又大體可以劃分為兩類，一是直接投資于PPP項(xiàng)目的政府發(fā)起的PPP基金(以下簡稱PPP政府直投基金)，二是間接投資于PPP項(xiàng)目的政府發(fā)起的PPP基金(以下簡稱PPP政府間投基金)。

(1)PPP政府直投基金

PPP政府直投基金，是指由政府方發(fā)起，與財(cái)務(wù)投資人以及其他投資人共同投資設(shè)立，直接投資于PPP項(xiàng)目的基金，如PPP城投基金、PPP政府產(chǎn)業(yè)基金。這種類型基金的獲利模式一般采用優(yōu)先劣后的結(jié)構(gòu)化設(shè)計(jì)，政府方作為劣后級出資人，財(cái)務(wù)投資人以及其他投資人作為優(yōu)先級出資人。其一般交易結(jié)構(gòu)如圖1所示。

基金出資人的回報(bào)機(jī)制采取“固定收益+浮動(dòng)收益”的方式，按年分配，基金每年所得收益，首先用于分配優(yōu)先級出資人的固定回報(bào)。收益超過優(yōu)先級出資人的固定回報(bào)部分，作為浮動(dòng)收益分配，優(yōu)先級與劣后級出資人可按一定比例分配。

(2)PPP政府間投基金

PPP政府間投基金，一般是指PPP政府引導(dǎo)基金，在性質(zhì)上屬于母基金，母基金原則上不直接投資于PPP項(xiàng)目，但經(jīng)省級人民政府批準(zhǔn)，可以對非收費(fèi)的重大基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目實(shí)行直接投資。其間接投資于PPP項(xiàng)目的運(yùn)作流程大致如下：
首先，由省級人民政府發(fā)起設(shè)立PPP母基金(政府引導(dǎo)基金)，母基金出資人一般為省級人民政府出資平臺。在母基金中，如果出資人還有財(cái)務(wù)投資人或者其他投資人，其獲利模式一般也采用優(yōu)先劣后的結(jié)構(gòu)化設(shè)計(jì)，省級人民政府作為劣后級出資人，財(cái)務(wù)投資人或者其他投資人作為優(yōu)先級出資人，確保PPP母基金中財(cái)務(wù)投資人和其他投資人的優(yōu)先級出資人地位從而獲得穩(wěn)定收益。
其次，由母基金全部出資或者與地方人民政府、財(cái)務(wù)投資人以及其他投資人投資設(shè)立子基金，再由子基金投資于PPP項(xiàng)目。
子基金的獲利模式一般是母基金作為子基金的優(yōu)先級或者中間級的貸款人，以地方人民政府作為子基金的劣后級出資人。基于政策上的考量，母基金的政府方一般會(huì)考慮讓利。但是，在政府方作為母基金少數(shù)份額的投資人時(shí)，讓利空間無疑也是有限的。
PPP政府間投基金一般交易結(jié)構(gòu)如圖2所示。

2.金融機(jī)構(gòu)發(fā)起的PPP基金

受制于《商業(yè)銀行法》關(guān)于商業(yè)銀行不得向非銀行金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)投資的規(guī)定以及商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)控制、理財(cái)資金投向等規(guī)定，商業(yè)銀行對PPP項(xiàng)目直接股權(quán)投資存有障礙，商業(yè)銀行通常會(huì)通過對接專項(xiàng)資管計(jì)劃或者信托計(jì)劃的方式借道PPP基金從而參與到PPP項(xiàng)目中來。因此，金融機(jī)構(gòu)發(fā)起的PPP基金多是由商業(yè)銀行作為發(fā)起人，通過發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品，與客戶約定資金的用途，以受讓收益權(quán)的名義對接專項(xiàng)資管計(jì)劃或者信托計(jì)劃，再由專項(xiàng)資管計(jì)劃或者信托計(jì)劃與負(fù)責(zé)建設(shè)的公司(社會(huì)資本方)或者其他投資人共同出資成立PPP基金，以股權(quán)投資的方式專門投資于某具體PPP項(xiàng)目。通常，由負(fù)責(zé)建設(shè)的公司(社會(huì)資本方)作為劣后方，不僅負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營，還作為基金風(fēng)險(xiǎn)的第一承擔(dān)人。從國內(nèi)已運(yùn)作的項(xiàng)目來看，這類建設(shè)公司多為大型集團(tuán)企業(yè)，具備風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力。

(1)一般交易結(jié)構(gòu)
金融機(jī)構(gòu)發(fā)起的PPP基金一般交易結(jié)構(gòu)如圖3所示。

(2)案例分析

浦發(fā)銀行是國內(nèi)較早介入PPP金融服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)之一，現(xiàn)以浦發(fā)銀行完成廣東省A市某市政道路項(xiàng)目落地的案例[[[] 參見鄭大衛(wèi)：PPP項(xiàng)目融資成功案例，載微信公號“PPP政策解讀”，2016年12月25日。]]對金融機(jī)構(gòu)發(fā)起的PPP基金的運(yùn)作予以具體的分析。
1)案例基本情況
廣東省A市某市政道路項(xiàng)目總投資4.1億元，受地方政府債務(wù)及融資平臺政策調(diào)整影響，原有投融資方案無法落地。獲悉項(xiàng)目需求后，浦發(fā)銀行組成了PPP推進(jìn)工作組，積極通過“融智”推動(dòng)A市采用PPP模式實(shí)施項(xiàng)目。鑒于A市主管部門對PPP模式無實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，浦發(fā)銀行參照安慶市外環(huán)北路工程PPP項(xiàng)目案例，采用政府可用性付費(fèi)+運(yùn)營績效付費(fèi)的收費(fèi)模式，為政府設(shè)計(jì)了PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制。同時(shí)，浦發(fā)銀行作為社會(huì)資本方(財(cái)務(wù)投資人)與某省一家中型國有施工企業(yè)(產(chǎn)業(yè)投資人)組成聯(lián)合體參與了PPP項(xiàng)目資格預(yù)審和投標(biāo)，為項(xiàng)目提供“股權(quán)+貸款”的組合金融服務(wù)方案。
①股權(quán)：浦發(fā)銀行和產(chǎn)業(yè)投資人設(shè)立A市投資建設(shè)基金，基金與A市政府出資代表某城投實(shí)業(yè)有限公司按照80%：20%的比例分別出資設(shè)立項(xiàng)目公司，具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)、融資、運(yùn)營維護(hù)等。其融資結(jié)構(gòu)如圖4所示：

A市投資建設(shè)基金采用有限合伙制，其中理財(cái)資金通過某基金子公司發(fā)起設(shè)立專項(xiàng)資產(chǎn)管理計(jì)劃作為優(yōu)先級LP；聯(lián)合體另一方，即產(chǎn)業(yè)投資人作為劣后級LP，某資產(chǎn)管理有限公司作為普通合伙人(GP)。基金以項(xiàng)目收益退出，不采用傳統(tǒng)的回購或差額補(bǔ)足方式。
②貸款：銀行為項(xiàng)目提供了項(xiàng)目貸款，采用信用方式。
2)PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)及風(fēng)控措施
①項(xiàng)目合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)
2015年12月18日，財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺運(yùn)行的通知》(財(cái)金[2015]166號)，該通知強(qiáng)調(diào)PPP項(xiàng)目規(guī)范性操作的重要性，并明確不規(guī)范的項(xiàng)目將不能進(jìn)入綜合信息平臺項(xiàng)目庫，并不得通過預(yù)算安排支出責(zé)任。
本項(xiàng)目屬于市政類PPP項(xiàng)目，采用BOT方式運(yùn)作，嚴(yán)格按照財(cái)政部PPP模式操作流程，分步規(guī)范實(shí)施。完成土地、環(huán)保、規(guī)劃等傳統(tǒng)項(xiàng)目審批程序；開展并通過了財(cái)政承受能力論證和物有所值評價(jià)；認(rèn)真編制項(xiàng)目實(shí)施方案并經(jīng)A市政府以正式文件批復(fù)同意；項(xiàng)目采購流程符合相關(guān)規(guī)定。目前項(xiàng)目已納入綜合信息平臺項(xiàng)目庫，有效避免了項(xiàng)目合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)。
②區(qū)域財(cái)政承受能力
A市經(jīng)濟(jì)增長和財(cái)政收入近年來增幅高于廣東平均水平，總體債務(wù)負(fù)擔(dān)合理。本項(xiàng)目已通過財(cái)政承受能力論證，政府付費(fèi)納入政府預(yù)算支出責(zé)任，并向本級人大報(bào)告。證明本項(xiàng)目具有支付能力和支付意愿。

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