[ 劉建昆 ]——(2008-6-25) / 已閱9571次

城市管理領(lǐng)域相對集中行使行政處罰權(quán)之合理性的新視角

劉建昆


“公物警察權(quán)”學理上早已有之，但是“城市管理領(lǐng)域相對集中行使行政處罰權(quán)，其本質(zhì)是城市公物警察權(quán)的相對集中”這一論斷，到目前為止的資料，尚可以認為本人是第一個指出來的。

相對集中行政處罰權(quán)在城市管理領(lǐng)域推行以來，一直是叫好聲和質(zhì)疑聲相交織。贊成者多從體制改革、民主政治等諸多方面加以論證。而反對者則從其合法性和效益、效果出發(fā)，甚至要叫停相對集中執(zhí)法。這些觀點雖然不能說是三紙無驢，離題萬里，起碼是沒有抓住這一制度的本質(zhì)合理性。

警察國家向福利國家、給付國家的轉(zhuǎn)型，導致政府越來越傾向于以行政給付手段為人民服務(wù)，公物即是其中一種。至少是目前，其中由行政機關(guān)提供和管理的公物還占很大一部分，而且地位日益重要。向在我看來，城市管理領(lǐng)域的相對集中執(zhí)法，是其物質(zhì)基礎(chǔ)就是城市中公物（含，但是不限于公共設(shè)施）的相對集中。而這些公物上天然附隨的公物警察權(quán)，在性質(zhì)上相同，在執(zhí)法程序上相近，但由于立法時的不盡科學，分散授予不同機關(guān)。在城市中相對集中這些公物警察權(quán)，一定程度上正是對這些不科學立法的糾正。

當前城市公物警察權(quán)的相對集中存在者幾種復雜情形：一是剛才提到立法分配時的分散和不科學；二是一種公物存在多種公物警察權(quán)的競合，甚至其他警察權(quán)與公物警察權(quán)競合；三是存在其他行政權(quán)與公物警察權(quán)的競合；四是部分城市公物警察權(quán)還并沒有集中到執(zhí)法局；五是《治安管理處罰法》給公安機關(guān)保留了一部分公物警察權(quán)，主要是兜底性的和拘留的情況；第六，也是最重要的一點是，我國對于公物的特別使用許可制度尚沒有成熟研究和建立，這導致很多以“未經(jīng)許可”或者“擅自”為構(gòu)成要件的處罰范圍極度夸大，導致缺乏可執(zhí)行性。

也許相對集中制度的設(shè)計者進行制度設(shè)計的時候并沒有明確意識到這些。但是為什么相對集中執(zhí)法首先會在城市管理領(lǐng)域得以推行呢？這一問題足以發(fā)人深省。要研究公物警察權(quán)，尤其是研究城市公物警察權(quán)，特別是城管相對集中來的城市公物警察權(quán)，必須對實證法進行一定的分析，然后發(fā)現(xiàn)，所有法規(guī)一一貫之客體，仍然是城市行政公物。