[ 牛建國 ]——(2003-5-10) / 已閱25119次

國家旅游局要求各地旅行社退團，說明白點就是要求旅行社單方解約，
旅行社的損失和違約賠償如何處理沒有下文，只有自認倒霉。
民航總局和鐵道部要求民航企業(yè)和鐵路企業(yè)，不得收取退票費實際上
也涉嫌對企業(yè)經(jīng)營權(quán)的侵犯，因為退票的有關(guān)條件在與旅客訂立運輸合同
時就已經(jīng)告知，該退票的規(guī)定應(yīng)作為運輸合同的組成部分，具有法律效力。
既如此，當(dāng)發(fā)生退票時就應(yīng)按合同辦理，收取手續(xù)費如果事前已經(jīng)告知旅
客則成為運輸企業(yè)的一項權(quán)利，應(yīng)受法律保護，但對權(quán)利的限制就憑主管
部門的一紙通知顯得法律依據(jù)不足。
以上行政行為的共同后果是如果行政對象拒絕或者違反這些部門規(guī)定
時，行政責(zé)任不可避免。但是執(zhí)行這些規(guī)定則對民事關(guān)系的另一方的民事
責(zé)任沒有充足的抗辯理由，也就是說行政對象對他方的民事責(zé)任不能避
免。我國法院審理民事案件雖說參照部門規(guī)章，但對于合同關(guān)系的解除法
律則明確排除其適用，也就是說中央部委的規(guī)章不能作為民事違約的抗辯
理由。
筆者認為，盡管民眾對目前的各種行政措施表示理解，但為了公眾利
益而剝奪一部分權(quán)利主體的合法利益應(yīng)該有法律依據(jù)（本文如無特別說
明，法律專指全國人大及常委會制定的法律）。因此，我們呼喚國家應(yīng)盡
快出臺一部統(tǒng)一的應(yīng)對特殊狀態(tài)的《緊急狀態(tài)法》。
二、目前涉及特別狀態(tài)的立法規(guī)定不能適應(yīng)緊急狀態(tài)的需要
我國目前涉及國家特別狀態(tài)的法律條款散見于《專利法》、《人民警察
法》、《戒嚴法》、《價格法》、《傳染病防治法》等。
《專利法》規(guī)定，在國家出現(xiàn)緊急狀態(tài)或者非常情況時，或者為了公
共利益的目的，國務(wù)院專利行政部門可以給予實施發(fā)明專利或者實用新型
專利的強制許可。
《人民警察法》規(guī)定了包括強行帶離現(xiàn)場、依法予以拘留、留置盤問、
優(yōu)先通行、優(yōu)先使用、保護性約束、限制人員、車輛的通行或者停留、交
通管制、現(xiàn)場管制、強行驅(qū)散等行政強制措施，但這些規(guī)定主要是為了維
護社會治安和正常的社會秩序，一般限在公共場所實施，沒有對公民基本
權(quán)利義務(wù)和民事關(guān)系額外調(diào)整。
對行政措施規(guī)定最為完全的應(yīng)該是戒嚴法，該法規(guī)定戒嚴期間，國家
可以依照本法在戒嚴地區(qū)內(nèi)，對憲法、法律規(guī)定的公民權(quán)利和自由的行使
作出特別規(guī)定。
這些限制措施主要有：
（一）禁止或者限制集會、游行、示威、街頭講演以及其他聚眾活動；
（二）禁止罷工、罷市、罷課；
（三）實行新聞管制；
（四）實行通訊、郵政、電信管制；
（五）實行出境入境管制；
（六）禁止任何反對戒嚴的活動。
此外，還有交通管制、宵禁、特殊物品特別管理、臨時征用、加強警
衛(wèi)、對基本生活必需品的生產(chǎn)、運輸、供應(yīng)、價格等，采取特別管理措施。
這些措施的組織實施有一套嚴格的程序，可以達到迅速恢復(fù)社會秩序
的目的，該法主要特征是對公民權(quán)利和自由的行使作了變通或限制規(guī)定。
但是《戒嚴法》的局限也是顯而易見的。首先，《戒嚴法》的適用僅限
于在發(fā)生嚴重危及國家的統(tǒng)一、安全或者社會公共安全的動亂、暴亂或者
嚴重騷亂，不采取非常措施不足以維護社會秩序、保護人民的生命和財產(chǎn)
安全的緊急狀態(tài)時；其次，公民的權(quán)利和自由大都為憲法授予，而憲法為
全國人民代表大會以絕對多數(shù)才能通過，但我國的《戒嚴法》卻是全國人
民代表大會常務(wù)委員會以過半數(shù)通過的，有下位階法律與上位階法律沖突
之嫌，在立法技術(shù)方面值得進一步考究。

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